数十年来，缅甸政府同少数民族武装之间冲突不断，民族问题阻碍着缅甸的政治稳定与经济发展。吴登盛宣誓就职后，积极推动民族和解进程，缅甸政府与少数民族武装的关系由紧张趋向和解。政府和少数民族武装都在为早日签署全面停火协议而努力，近日双方之间的停火谈判给缅甸民族问题带来了和平解决的希望，缅甸的民族和解似乎显露出了曙光。然而刚刚进入10月，缅甸国内再次爆发克伦邦与政府军、掸邦与政府军之间的军事冲突给和平进程蒙上了一层阴霾，这对缅甸解决民族问题，实现民主与和平是无疑一个严峻的挑战。

一、缅甸的民族构成与冲突背景

缅甸是一个多民族国家，有135个民族,其中缅族、克伦族、禅族、克钦族、孟族、若开族、佤族等是主要民族,缅族占人口总数的三分之二,是缅甸的主体民族,主要聚居在经济文化相对发达的中部平原和南部沿海地区(占全国总面积的1/2以上)。少数民族则分布在经济落后、交通不便的东、西、北部的高原地带。经济差距激化民族矛盾，民族与宗教问题相互交织，极易引发冲突。

缅甸的民族问题非常复杂，主体民族缅族与其他少数民族之间的矛盾由来已久。英国殖民统治时期，殖民者实行“分而治之”、“以夷治夷”的政策，蓄意挑拨、制造民族矛盾，导致缅甸民族之间长期冲突不断。而缅甸中央政府在巩固统治之后，奉行大缅族主义政策，未能真正实现民族平等，使得中央政府与少数民族间的矛盾不断积累。

1947年2月12日，主体民族缅族与掸联邦、克钦邦、钦邦等主要少数民族签署了《彬龙协议》，同意建立统一的缅甸联邦，并赋予少数民族地区在国家政治中享有充分自治，相互平等的权力。而在此基础上通过的《缅甸联邦宪法》，对少数民族权益给予了较多的关注，但允许民族邦在10年后可以投票决定是否从联邦内分离出去， 其实质是以对少数民族的妥协来换取国家的统一, 为日后少数民族的分离要求留下了法律空间。

二、缅甸民族武装冲突的根源

1.吴努执政时期的“大缅族主义”导致民族间武装对抗

1948年缅甸独立前夕, 缅甸联邦的缔造者昂山将军被极右势力暗杀，继任者没有沿着昂山的路继续走下去。虽然宪法规定国家的结构形式为联邦制，但以吴努为首的、以缅族人为主的缅甸中央政府并未真正执行，反而对独立前许诺给予少数民族上层人物的权力采取了限制、削弱和收回的方针。未获得民族自治的若开、孟族强烈要求成立自治邦,但政府不予置理,且进一步削弱自治邦的权利,以此压制少数民族的要求。这种强硬做法激起少数民族的不满,他们开始与政府进行武力对抗。

在宗教政策上，继任政府也背离了昂山国父的意愿，将文化与宗教同化作为“民族建构”过程的核心。1961年，缅甸将佛教定为国教，并通过了《国教促进案》，严重伤害了少数民族的宗教感情。少数民族选择武装起义抵制中央政府，其中最大的起义运动就是由克钦独立军发动的。缅甸全国局势混乱，几近无法控制。

2.奈温政府对少数民族武装实行坚决镇压促使民族问题恶化

1962 年3 月, 以奈温为首的军人集团发动军事政变, 推翻了吴努政府, 建立了军人政权，开始了长达26年的奈温政府统治。奈温军人集团上台后，在政治体制上虽然以军人政权取代议会民主制，但在民族国家构建上继续推进，只是其民族国家构建的措施和手段比吴努执政时期更趋激进，结果更为复杂。

首先，奈温政府以中央集权的单一制取代联邦制的做法，使原来的联邦制名存实亡。1947年通过的《缅甸联邦社会主义共和国宪法》明确规定了全国建立统一的行政制度，强调中央领导，以人民议会为国家最高权力机关，勾销了1947年宪法中关于民族邦拥有自己的宪法、立法机关和分立自决权的规定。国家的组织形式，实际上已经是中央集权制，而不是1947年宪法所规定的联邦制。

其次，奈温政府加强中央集权削弱民族地方权力，对谈判未果的少数民族反政府武装实行坚决镇压的“四断”政策，断绝反叛分子与家人及当地居民间的“食物、资金、情报、入伍者”的四个方面的联系。试图用武力对各反政府力量，特别是少数民族武装进行武装征服，从而实现国家政令、军令的统一，最终实现国家的统一。但是奈温政府的高压政策反而致使少数民族武装越来越多。

再次，奈温政府以同化政策构建民族认同，国家概念变成了“一个种族(缅族)、一种语言(缅语)、一个宗教(佛教)”的理念。这样做的直接结果就是少数民族用武装起义的方式抵制中央政府，其中最大的起义运动就是由克钦独立军发动的。克钦族多信仰基督教，他们认为佛教成为国教是沙文民族主义的体现，因此开始了长达数十年与政府对抗的历史。

3.军政府时期民族关系由相对和平转为再度紧张

1988年缅甸军政府上台，对民族国家的构建政策做了重大调整，实行了新的民族和解政策，时任总理钦纽等一批“温和派”官员在此问题上打“宽松”牌，即以“政治上的怀柔和经济上的自由”为主、军事围剿为辅，且不再把少数民族武装“先放下武器”作为和谈前提。到20世纪末，缅甸已有17支少数民族武装与军政府达成和解或缔结了停火协议，其中12支武装的辖区变为像果敢一样的特区，缅甸的民族关系得到了明显的改善，出现了大约20年的相对和平局面。

在主张“以和求稳”的前总理钦纽下台后，军政府对民族政策做了较大调整，加快了限制、收编少数民族武装的步伐，而各少数民族武装也纷纷扩充军力，加强彼此间联系，与军政府进行针锋相对的抗争，甚至在国民大会上提出建立“真正的联邦制”的提案。

2008年新宪法全民公决通过后，为确保2010年大选的顺利进行，消除未来民选政府执政的最大隐患，并为军人在幕后继续主导缅甸政局提供政绩依据，军政府要求收编少数民族武装，加强了对少数民族地区的统一管理，对坚决抵制中央政府收编的少数民族武装“杀鸡儆猴”，在2009年8月制造了“果敢事件”。果敢事变的爆发，意味着缅甸政府对少数民族武装的政策发生了根本性转变，缅甸民族关系再度紧张。

三、缅甸民族问题的解决与和解前景

不论是吴努政府还是奈温政府，他们在处理少数民族武装问题时均采取了打击消灭的政策。但事实证明，武力无法化解政府与少数民族之间长期形成的矛盾，政治对话与真诚谈判方为构建缅甸持久和平的最佳方式。自2011年3月吴登盛执政以来，将“联邦不分裂、民族团结不分裂、主权稳固”确定为国家三大任务，向少数民族武装伸出“橄榄枝”，积极与各少数民族武装接触对话，呼吁所有少数民族武装参与和平谈判，并与多个少数民族武装达成停火协议，缅甸的民族问题的解决也因此有了新了进展。但克钦独立军提出的和谈条件远远超出了缅甸政府可以接受的限度，双方始终未能达成停火协议，克钦独立军成为解决民族问题的难点。

主体民族缅族与少数民族之间存在着明显的民族鸿沟，彼此间业已形成的隔阂与矛盾及文化、宗教上的巨大差异短时间内难以消除。少数民族感到被边缘化和被歧视，难免心生不满甚至仇恨，继而对缅族不信任，对缅甸政府和缅族中的民主反对党的也不信任。只有建立相互平等的民族关系，促进少数民族地区经济社会发展，才能最终解决缅甸这个多民族、多宗教、多元文化国家的民族问题。作为多文化多元社会的缅甸联邦需要的不是“民族建构”，而是“国家建构”；不是中央集权的单一制国家，而是分权的联邦国家；不是一个军事国家，而是一个开放型社会，拥有不同语言文字、文化及宗教信仰的各个民族可以和平相处。只有实现真正的联邦主义，缅甸才能实现持久和平。2014年9月23日，缅甸政府对若开邦209名穆斯林的身份认同就是解决民族问题，获取少数民族信任的积极举措。

缅甸的民族矛盾根深蒂固，错综复杂，民族问题的解决受诸多因素的制约，旷日持久的民族冲突不可能在一朝一夕得以解决。边境民族地区与本部缅族地区的经济、政治、文化发展水平的差异,历史形成的大缅族主义和狭隘的地方民族主义、分离主义倾向,特别是民族武装与政府的积怨短期内难以消除，实现全面停火尚需时日。民主化道路绝非坦途，而是长路漫漫。解决民族问题，实现民族和解仍是缅甸政府面临的严峻挑战。推荐：www.71ix.com

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